L'obligation rend la Suisse robuste

Matti Leppälä, existe-t-il de bons exemples de réformes en Europe ?

De très nombreuses réformes sont en cours. Presque tous les pays sont actuellement engagés dans différentes réformes. D'une part, afin d'étendre la couverture d'assurance, l'inscription automatique est introduite, comme c'est déjà le cas en Suisse avec son 2e pilier obligatoire. Au début de l'année, l'Irlande a introduit l'obligation, à l'issue d'un long processus. Cela améliorera la couverture de la prévoyance professionnelle en Irlande, comme cela s'est produit au Royaume-Uni en 2012. Grâce à l'obligation, ce pays compte désormais environ 12 millions d'assurés supplémentaires. 

Une obligation résoudra-t-elle tous les problèmes ?

Non, bien sûr, la question reste de savoir si le niveau des cotisations est suffisamment élevé. Il faut non seulement une bonne couverture, mais aussi des cotisations suffisantes pour obtenir des retraites suffisantes. Ces idées feront partie du grand paquet de mesures sur les retraites de la Commission européenne publié le 19 novembre. Ce paquet comprendra également des recommandations à l'intention des États membres concernant l'affiliation automatique, qui relève de la compétence des États membres. L'Europe ne peut pas introduire directement une obligation, mais elle poussera les États dans cette direction. 

Êtes-vous favorable à cette orientation générale ?

Oui, mais il existe également toute une série d'autres bonnes pistes de réforme si l'on considère l'ensemble du système de prévoyance. Par exemple, l'ajustement de l'âge de la retraite. L'un des défis consiste à traiter la question des employés à temps partiel, qui fait également l'objet d'un grand débat en Suisse. Nous observons les mêmes problèmes liés à la structure du monde du travail dans tous les pays. Et il existe de très nombreuses réformes qui s'attaquent à ces problèmes. 

Quels sont, d'une manière générale, les facteurs de réussite d'une réforme ?

Une réforme réussie doit être durable et consensuelle. Or, dans de nombreux pays, les cycles politiques ne favorisent pas ce type de solutions à long terme. Le défi consiste donc à tracer la voie à suivre. Il est utile de disposer d'un modèle solide de partenariat social. Avec des syndicats et des organisations patronales puissants, il est plus facile de maîtriser le cycle politique.

Que se passe-t-il dans les pays où le partenariat social n'est pas solide ?

Nous avons observé dans de nombreux pays d'Europe de l'Est que les réformes ont été annulées. Ils ont fait marche arrière après avoir initialement introduit le financement des retraites. Puis, des fonds de pension ouverts ont été créés, dans lesquels les gens pouvaient retirer leur argent, ou les actifs des fonds de pension ont été nationalisés. C'est très difficile lorsque les gens commencent à épargner et perdent ensuite confiance dans le système parce que l'État leur reprend ou nationalise leurs économies.

Pourquoi cela se produit-il ? 

L'exemple de la Lituanie l'illustre bien. En 2019, l'inscription automatique y a été introduite, ce qui a permis à 70 à 80 % de la population d'être assurée dans le 2e pilier. Puis il y a eu des élections nationales et un changement de gouvernement. L'opposition a remporté les élections en promettant de distribuer à la population l'argent des caisses de pension. C'est ce qu'elle a fait dès son arrivée au pouvoir : le nouveau gouvernement a mis fin à la prévoyance professionnelle obligatoire et a autorisé les gens à retirer leur épargne des caisses de pension.

C'est donc vraiment un mauvais exemple.

Oui, car cela détruit bien sûr ce que les Lituaniens avaient construit. La Lituanie a l'une des pires prévisions en matière de ratio de dépendance des personnes âgées en Europe. Le fait qu'ils aient réussi à mettre en place un système par capitalisation était très important pour la population lituanienne. Mais cela a été sacrifié au profit d'avantages politiques à court terme, ce qui a détruit les bonnes perspectives. À l'avenir, il y aura des problèmes beaucoup plus importants en ce qui concerne l'adéquation des revenus de retraite.

La Lituanie est-elle un cas isolé ?

Malheureusement non. Des processus similaires ont également eu lieu dans d'autres pays européens, comme en Hongrie, où les caisses de retraite ont été nationalisées. En Pologne, le gouvernement a utilisé la moitié des actifs pour garantir le fonds de sécurité sociale de l'État. Les Polonais ont perdu confiance dans les retraites. C'est pourquoi on ne parle même plus de retraites dans ce pays. La Pologne a mis en place un système d'épargne par capitalisation, mais qui n'est pas appelé « caisse de retraite », car ce terme est tabou en Pologne. Cela montre que la compréhension et la confiance sont vraiment décisives à long terme.

Le risque que des systèmes de retraite qui fonctionnent soient détruits pour des raisons politiques est-il donc réel ?

Oui. En Lituanie, le parti au pouvoir a remporté les élections précisément grâce à cette promesse. En promettant au peuple qu'il récupérerait son argent. Les institutions européennes et internationales devraient vraiment soutenir fermement leurs États membres pour qu'ils ne démantèlent pas ces systèmes. La directive européenne sur la gouvernance, qui contient des recommandations spécifiques pour les pays, peut y contribuer. Mais en fin de compte, cela relève de la compétence de l'État membre. Si le gouvernement lituanien décide de démanteler son système de retraite, personne ne peut légalement l'en empêcher. Mais dans la zone euro, cela deviendra tôt ou tard un problème pour tout le monde. Nous l'avons vu lors de la crise de l'euro. Peu importe que cela se produise dans un autre pays. Si vous faites partie du même système économique, cela deviendra aussi votre problème. 

Comment évaluez-vous le système suisse, qui n'est pas très réformable ? 

Le système suisse compte parmi les plus solides au monde, avec celui des Pays-Bas et des pays nordiques. Le fait qu'en Suisse, tant de décisions soient prises par référendum rend certes les réformes plus difficiles à mettre en œuvre. Mais cela rend aussi le système suisse plus stable. Une pension publique nationalisée est impensable en Suisse. Je vois bien sûr le défi que représente le financement avec l'extension du 1er pilier, mais il me semble surmontable. Deuxièmement, la situation financière des caisses de pension est actuellement très bonne. Il n'y a pas de crise de financement en Suisse, ni dans un avenir proche. Je constate également en Europe, comme en Suisse, un débat sur le rôle du 3e pilier, l'épargne privée. Partout, le 3e pilier est encore très modeste par rapport au 2e. Mais les coûts sont également très différents. La partie obligatoire du 2e pilier en Suisse est un élément clé qui contribue à la solidité du système.

Quels sont les autres facteurs de protection ?

Les partenaires sociaux sont les garants de la base du 2e pilier, en Europe comme en Suisse. C'est ce qui fait son succès et cela représente un défi particulier pour les pays où il n'existe pas de bon partenariat social. Aux Pays-Bas, nous assistons à un mouvement passant des « prestations définies » aux « cotisations définies », c'est-à-dire à un transfert du risque vers les assurés. Presque tous les pays d'Europe de l'Est n'ont que des régimes à cotisations définies. Il leur est donc plus difficile d'obtenir de bons résultats et de mettre en place des processus d'épargne. Avec son système obligatoire, la Suisse dispose en outre d'un avantage par rapport à de nombreux pays européens qui ont principalement un système volontaire.

Vous connaissez très bien l'exemple historique des réformes en Finlande, auxquelles vous avez directement participé. Comment voyez-vous cette réforme avec le recul ? 

La Finlande a entamé cette réforme au début des années 1990. Son succès tient essentiellement au fait qu'elle n'a pas été menée au grand jour, mais au sein d'un groupe de travail très stable composé des partenaires sociaux. Les caisses de pension ont ainsi pu apporter directement leur savoir-faire, avec des calculs et des projections. Les premières étapes de la réforme n'ont pratiquement pas fait l'objet de débats publics. En 2005, une réforme encore plus importante a été menée à bien avec la suppression de l'âge de la retraite. La Finlande est passée à un âge de retraite flexible, qui s'adapte automatiquement à l'espérance de vie, avec un mécanisme similaire à celui que connaissent de nombreux autres pays européens. L'espérance de vie de chaque cohorte est suivie et l'âge de la retraite est augmenté en conséquence. Tout cela a rendu le système plus durable.

Que reste-t-il à faire ?

La Finlande a mis en place des programmes efficaces pour maintenir les personnes plus longtemps dans le monde du travail. C'est quelque chose qui devrait être fait dans toute l'Europe : permettre aux personnes de rester plus longtemps dans la vie active. La Finlande a relevé l'âge de la retraite, qui était autrefois de 60 ans et qui est actuellement de 62,4 ans en moyenne. C'est remarquable, mais ce n'est pas encore suffisant. Récemment, les partenaires sociaux ont également subi une pression accrue en Finlande pour que des réformes plus approfondies soient mises en œuvre. Surtout en ce qui concerne les risques. Les partenaires sociaux ont accepté de relever les limites des risques d'investissement, bien que celles-ci soient déjà relativement élevées dans le système finlandais.

Voyez-vous d'autres solutions ?

Comme chacun sait, il n'y a que trois possibilités pour améliorer le financement des retraites : augmenter les cotisations, repousser l'âge de la retraite ou réduire les pensions. Les réductions de retraites ne sont à l'ordre du jour d'aucun parti politique, notamment parce que les retraités représentent une part importante de la population finlandaise.

Cela va-t-il déboucher sur un conflit générationnel ?

Oui, si l'espérance de vie continue d'augmenter, il sera plus facile pour ma génération et les retraités plus âgés de réduire les prestations des jeunes générations. Mais en Finlande, la jeune génération ne se rend pas compte de ce danger. Dans d'autres pays, on constate beaucoup plus clairement que les jeunes s'opposent à l'idée de travailler jusqu'à 70 ou 75 ans, alors que les personnes âgées ont pris leur retraite avec de si bonnes prestations.

Comment comparez-vous la solidité d'un système de prévoyance ?

Dans une perspective sociopolitique plus large, la solidarité est un concept clé. En Finlande, le système est bien financé. Si l'on additionne les 1er et 2e piliers, cela représente près de 100 % du produit national brut. Mais tout dépend de la part du « pay-as-you-go ». Plus la part du système de répartition est importante, plus il est facile d'adapter le système pour tous. C'est un avantage du système finlandais en termes de capacité de réforme. Il est plus flexible.

Que pensez-vous des classements des systèmes, comme l'indice Mercer ?

Ils sont intéressants à bien des égards et bien faits. Ces classements donnent une vue d'ensemble. Le classement est moins important que l'analyse des critères évalués. Le fait qu'ils soient utilisés par les médias pour promouvoir leurs propres systèmes de retraite n'est pas un problème. Mais il ne faut jamais prendre ces résultats pour argent comptant. Ce qui importe davantage, c'est le degré d'ancrage d'un système dans la société.