Les directives relatives à la surveillance fondée sur les risques constituent un exercice délicat

Dans sa directive W – 01/2025, la Commission de surveillance de la prévoyance professionnelle (CHS PP) a, au chiffre 4, généralisé la surveillance basée sur les risques. Dans la communication M – 01/2025, elle précise désormais ce qu'elle entend par là. Au cœur de cette communication se trouve un système d'indicateurs qui constitue « la base de l'évaluation systématique des risques et de la stabilité financière de l'institution » (chiffre 4.2). La CHS PP fournit des informations très précises sur la manière dont ce système d'indicateurs doit, selon elle, être conçu.

L'initiative de la CHS PP est un exercice délicat à plusieurs niveaux. Tout d'abord, se pose la question fondamentale de savoir dans quelle mesure les autorités de surveillance peuvent et doivent limiter le conseil de fondation en matière de gestion des risques. Cette question est étroitement liée à la responsabilité et, comme toujours en cas d'intervention, à la question de la proportionnalité.

Deuxièmement, il convient de se demander dans quelle mesure la CHS PP peut imposer des exigences de fond aux autorités de surveillance. La communication de la CHS PP est formulée comme une recommandation, les prescriptions dépassant ses compétences. Néanmoins, la CHS PP met les autorités de surveillance sous pression en leur demandant soit d'adopter ses indicateurs, soit de développer leur propre système comparable.

Enfin, et c'est ce que nous allons examiner de plus près ici, se pose la question de l'importance qu'un tel système d'indicateurs doit avoir et de la manière dont son contenu doit être spécifié.

Selon la directive, « l'autorité de surveillance veille à ce que l'organe suprême n'outrepasse pas, ne sous-estime pas ou n'abuse pas du pouvoir discrétionnaire qui lui est conféré ». À cette fin, l'autorité de surveillance doit procéder à une évaluation globale « interne » lui permettant d'évaluer les « risques existants et potentiels ».

Les risques liés aux placements occupent le premier plan dans ces considérations. Il n'est en principe pas possible de délimiter quantitativement le pouvoir d'appréciation de l'organe suprême. Contrairement aux compagnies d'assurance privées, les caisses de pension sont soumises à des conditions-cadres qui autorisent un découvert. Un éventuel assainissement est pris en charge par les employés et les employeurs, qui décident également ensemble des risques liés aux placements. En conséquence, les caisses de pension sont exposées à des risques de placement nettement plus importants que les compagnies d'assurance privées et génèrent ainsi, à long terme, un rendement supplémentaire de un à deux points de pourcentage par an, soit environ 12 à 24 mias de francs.

Il n'est pas possible d'évaluer objectivement si le niveau de risque actuel des caisses de pension est globalement approprié ou s'il pourrait être plus élevé. La comparaison des fonds de pension des pays de l'OCDE montre des proportions moyennes d'actions comprises entre 0 et 90 %.

Il n'est donc pas possible de déterminer un point de référence objectivement correct pour le risque d'investissement approprié d'une caisse de pension suisse moyenne, à partir duquel toutes les caisses de pension seraient alors évaluées individuellement à l'aide de ces nouveaux indicateurs. Un système d'indicateurs doit toutefois être interprété. Les autorités de surveillance aligneront donc automatiquement leur classification sur le risque d'investissement actuellement habituel en Suisse. Est-ce le bon critère ou tout le monde ne pourrait-il pas prendre plus de risques d'investissement ? Si les autorités de surveillance tentent d'imposer leur propre point de vue, cela peut conduire à un alignement des stratégies d'investissement des caisses de pension sur ces indicateurs, créant ainsi un risque systémique. À cet égard, l'autorité de surveillance ferait bien de (continuer à) considérer un système d'indicateurs uniquement comme un filtre permettant d'écarter les cas extrêmes pour un dialogue à bas seuil et de ne pas en faire un mastodonte réglementaire.

Un coup d'œil dans la salle des machines révèle également des faiblesses techniques dans le système d'indicateurs recommandé par la CHS PP. Le résultat final « capacité de risque après test de résistance » est composé d'éléments structurels, d'éléments financiers et du risque d'investissement potentiel. Outre le fait que la pondération de ces éléments pourrait être évaluée différemment, des faiblesses conceptuelles apparaissent également : la composante financière dépend directement du taux de couverture (économique), tant que celui-ci n'est pas en déficit. Cela signifie que la capacité de risque doit dépendre du taux de couverture lorsqu'il est élevé, mais pas lorsqu'il est faible. Il n'y a pas d'explication économique à cela. On a probablement voulu éviter qu'en cas de faible taux de couverture, il n'y ait plus aucune capacité de risque selon l'indicateur et donc plus aucune quote-part d'actions possible.

L'«ajustement cyclique» va également dans ce sens en matière de politique de placement. Ici aussi, afin d'éviter toute action procyclique (vendre des actions après un krach et en acheter pendant un boom), on a ajouté une composante qui retarde d'un an l'influence du taux de couverture. Un taux de couverture fortement réduit la première année en raison d'un krach est ainsi considéré comme moins problématique du point de vue du risque qu'un taux de couverture déjà légèrement remonté l'année suivante. Cela est absurde du point de vue du risque, mais c'est la conséquence du retard motivé par la politique de placement.

Un système interne de filtrage des risques n'a en réalité pas besoin d'une telle anticipation des décisions de politique de placement. Pourquoi la CHS PP le fait-elle néanmoins dans ces indicateurs ? Part-elle du principe que les institutions de prévoyance, sous la pression des autorités de surveillance, procéderont à une gestion des risques conformément à ses indicateurs ? Il faut espérer que les autorités de surveillance et les conseils de fondation ne se laisseront pas entraîner dans cette voie. Le test décisif aura lieu après le prochain krach boursier.